牛凤瑞 城市化与城乡统筹发展

统筹城乡是目前国内舆论界、新闻界非常关注的一个问题，我的第一个观点是，城市化是中国现代化进程中的必然趋势。工业化和城市化是中国现代化建设的两大推动力，也是中国现代化进程的两大标志。城市化以工业化为动力，工业化以城市化为载体，一个没有城市化支撑的工业化，一个绝大多数人生活在农村的现代化都是不可想象的。按官方汇率算，2003年中国人均GDP已经超过一千美元。如果按购买力评价计实际上不到一千美元。第一产业增加值占GDP比重已下降到15％以下，而城市化仅为39％，低于世界平均水平10个百分点，城市化的严重滞后不仅增加了工业化进程的成本，而且抑制了国内市场需求的扩大和第三产业的发展，实施城市化战略是中国实现经济、社会、人口与资源环境可持续发展的必然选择。未来几十年是中国城市化进程的加速时期，2050年全球六十亿人口按城市化率75％计算，届时城市人口将有很大增加，城市化每年将增加0.7到0.8个百分点，城市人口每年将增加一千四百多万。考虑城市人口自然增长因素，每年进城的农民大约是1200万左右。20世纪九十年代中期以后，中国就业的区域核心发生了逆转，一方面，农村从业人数大致维持在4.9亿人左右，另一方面城市就业人数持续上升，从1995年的1.9亿人上升到2001年的2.4亿人左右。目前，全国大约有一亿农民进城就业，占全国城镇从业人数的近40％，未来几十年，农村就业人数将持续减少，而城市就业人数仍将持续增加，这既是中国工业化和城市化进城的必然趋势，也是中国生产力要素空间配置的优化。

第二点，要富裕农民就必须减少农民。中国三农问题的最大难点是增加农民收入。近年来，农民收入增加状况如何？仁者见仁，智者见智。主要思路大致有三，我就这三个思路做一个简单的分析。

一是调整农业结构，目前农业收入占农民纯收入的50％左右，农业职业劳动力达到3.3亿人，占到乡村劳动力的三分之二。调整农业结构对于增加农民收入具有重要的意义。但是，在农产品总量供求关系已经基本平衡的情况下，农产品生产收益更多的要取决于市场的容量。中国农业主要是提供食物的生产部门，但城市人均食物消费弹性比较小，食物市场需求的增长空间有限。因此，较小的市民群体食物需求难以拉动庞大的农民就业群体收入的增长。这就是导致农业产品增产不增收的深层原因。扩大出口可以增加农产品的市场需求，但是通过农产品增加出口不仅要受到农产品品质有待提高的限制，而且要受到进出口平衡的限制。长期的外贸顺差是不可持续的，而且更要受到中国农业资源供给和环境承受能力的制约。中国的农业生产，占中国水资源利用量的60％以上，中国的人均耕地面积只有世界平均水平的三分之一，人均水资源占有量只有世界平均水平的四分之一，以10％的耕地满足20％的人口食物需求已属不易，增加农产品出口当然势在必行。此外，发展官方农业，新兴农业、旅游农业等等也要有一个庞大的市民消费群体为前提。

第二个思路是发展非农产业。以乡镇企业为代表的非农产业对农村的发展发挥过重要作用，当然，乡镇企业如何发展，是否沿用原来的思路则应另当别论，但乡镇企业的辉煌总体上已不能再现，却是不争的事实。原因在于在国内外市场供求关系发生了根本性变化的背景下，乡镇企业原本存在的“村村点火，处处冒烟，布局分散，远离市场，缺少效益，产权不清”，管理和技术装备水平低，等先天不足越来越凸现出来，多数被市场淘汰，势所难免，以致在农民增收中其地位持续下降。由此也可以推论，主要依靠农村工业化完成中国工业化的大任是与工业发展的规律相违背的。

第三个思路是减免农民负担。应该承认，减免与农业相关的各种税费，对于增加农民收入具有现实意义。但是，即使按照有关方面的最高估计，全部免除的总额达两千多亿元的税费中，税大概四百多亿，理论上八亿农民人均增收也只有三百元左右。所以从长期看，增加农民收入不仅要在增加农业产出，减少农民负担上做文章，更应该在减少农民数量上做文章，减少农民对于农民增收更具长远、全局的、主体的意义。

第三个观点，农民进城是减少农民的唯一途径。农业生产对土地等资源的依赖性很强，在农业自然资源既定的条件下，农民越多，人均可支配的农业自然资源越少，农民人均可支配的自然资源越少，农民就越不可能有规模性经营，农民的劳动生产率就难以提高，农民的收入也就难以提高，这是必然的逻辑。中国目前农民家庭户均经营耕地面积只有八亩左右，即使每亩地收入超过千元，农民人均收入也只有两千元。只有大幅度地减少农民，农业收入面积才能增加，农业才能实现规模性经营，农民的年劳动生产率才能够提高，农民的收入才能增加。如果中国农民减少70％，即等于人均农业资源占有量增加2.3倍，从而户均规模耕地面积达到现有面积的20倍左右。耕地使用权的扭转，耕地向种田能手集中，推进农业产业化经营等等之所以收效不大，根本原因就在于没有把农民减下来。由于农村人口流动的政策和农业劳动效率的提高，而加剧的农业兼副业化倾向，虽然具有一定的合理性。但过多的人口滞留在农村不仅是社会资源的极大浪费，也是农民致富的巨大障碍，而且将增加农村现代化建设的成本，将不利于优化经济要素的空间配置，而减少农民的根本途径就是进城，就是使大部分农民转为市民。

第四个观点，现阶段农民进城不会危及农业发展。一些人认为大量农民进城会形成“38、61”部队搞农业的局面，“61”指老人，“38”指妇女，从而威胁农业的稳定发展。但是我并不这么认为，第一，虽然文化程度较高的农民进城，将造成农业劳动力平均素质的下降，但是进城的只是剩余部分，不会给农业生产劳力的总供给造成影响。第二，由于科学技术的进步，机械化的普及，农业生产所需要的投入大量减少，农业生产的劳动强度大为减轻，从而使妇女、老人能够胜任农业生产需求。据在华北平原地区实际考察，80年及90年代中期，每亩耕地的用工量减少了三分之二以上，原来由强壮劳动力承担的耕地、收获等环节，大部分由机械机器所代替。对一个经营6.8亩耕地的农民家庭来说，老少妇孺在家种田、养殖，青少年外出经商，个别子女回家帮忙，耕地产出不但使家庭成员合理分工，也使社会劳动力资源的整体优化配置。第三，中国幅员辽阔，西部受灾；东部风调雨顺；南方减少；北方丰收，五年一峰、两平、两限是正常现象，家庭承包制是农业稳定的基础，只要家庭联产承包制保持不变，中国农业的波动就只能是受自然灾害，或者是农产品市场供求关系引发的波动，而不会发生危及国家粮食安全的波动。

第五个观点，中国限制农民进城的依据已经不存在。在温饱问题没有解决以前，中国城市发展，主要受制于农产品的商品量的供给不足，改革开放以后，中国农业实现历史性的跨越，食物供给已不构成障碍，限制农民的政策已不合时宜，大量人口滞留在农村只能造成劳动力资源的巨大浪费和闲置。随着时代的进步，现代城市，不仅仅是产业聚集中心、政治中心和地区发展引擎，而且是人才中心、教育中心、知识创新中心，现代城市生活的丰富多彩、激烈的竞争和多元化的选择为人们实现人生价值提供了广阔舞台。至于打开城门，取消对农民进城的限制，是否会造成城市人口爆炸，危及城市安全。石家庄等大城市，打开城门以后出人意料的情景已经作出了肯定的回答，建设现代化包括使农民在内的十几亿中国人享受更高品质的生活，排除农民进城的制度障碍，则是建设现代化社会所必须迈出的步骤。

第六个观点，中国的不发展，是因为城市的不发展。科学技术的进步，社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，经济全球化的大趋势，强烈地冲击了中国农村传统的生产方式和生活方式，极大的改变了农村发展轨迹，在当代农村要脱离城市实现自我封闭，自我循环的发展是不可能的。农村的发展，越来越有赖于城市的发展，越来越与城市的发展融为一体，城市不仅为农村提供生产、生活资料，科学技术，商贸等方面的知识，为农村劳动力进城提供就业机会，为农产品提供市场需求，而且，为更多的农民分享城市文明和城市化的成果提供基础条件。中国目前的城乡发展水平的巨大差异，固然与农村为城市提供原始积累的时间过长、负担过重有关，与长期分割的二元结构有关，但更深层的原因在于中国城市负载人口的能力相对不发达，在于城市辐射带动农村的能力还不够强大，当然，城市如何更好的发挥辐射带动作用是另外一个问题。农村的发展，必须有城市的发展，只有城市得到充分发展，才能够为农村的发展提供必要的物质条件，缩小城乡差距的正确方向是以城市的较快发展，带动农村的较快发展，而不是相反。统筹城乡发展是农村向城市看齐，而不是城市向农村看齐，保护农民的合法权益只有热情是不够的，必须有理性的思维，平衡各方面利益关系的智慧，必须进行富有远见的政策体系的设计。

第七个观点，中国城市的发展已离不开农民进城。在城市面临巨大的就业压力的情况下，大量农民进城仍然是利大于弊。第一，2001年，中国城镇就业劳动力为2.4亿人口，其中进城农民约1亿，城市发展已离不开进城农民。第二，进城农民承担的主要是苦、脏、累、险、臭等报酬低的岗位，市民不愿意从事的岗位，与市民正面冲突不大。第三，市政府不仅是市民的政府、而且是农民的政府、更是人民的政府。既然农村劳动力的剩余与城市下岗职工同时失业，那么为农民创造就业机会同样是政府的责任，任何一方实现就业都会增加社会财富，都是经济要素的优化配置，都应该值得高兴。限制农民进城就意味着即使是城里人不愿意从事的工作岗位，也不允许农民介入，这既不利于市民转变就业观念，也与配置劳动力资源的发展方向相违背，是对农民就业权的一种歧视，对解决城市就业是短见之举。第四，随着第一、第二产业劳动生产率的提高，第三产业逐步成为就业的主要渠道。第三产业的发展有赖于规模需求，而第三产业的规模需又与人口的聚集，限制农民进城就等于限制人口聚集，也就限制了第三产业的发展。第五，进城的农民需要解决吃、穿、住、行、教育、娱乐等问题，本身也在创造着大量的需求，这对于缓解内需不足、增加就业岗位具有现实意义。

第八个观点，城市化加速实现，农村要素向城市进军具有必然性和合理性。中国的城市化率虽然达39％，今后几十年将是以聚集为主要趋势的城市化加速时期，在这一时期，农村的劳动力、土地，资金等要素大量向城市流动是必然现象，这种流动对于农村表层的和短期的影响是负面的，但是实质性的、长远的影响则是正面的。正如前所述，农村与城市是一个有机的整体，统筹城乡发展、共同进步是我们追求的目标。但在实现这一目标的途径、过策和选择的方式上，城乡又不可能总是平行推进，同步发展，必须以城市的发展，带动农村的发展，正如只有一部分地区先富裕起来，才能带动整体富裕一样，以城市发展带动农村的发展也是普遍规律。产业、企业在城市聚集，互为市场，降低了交易成本，公用基础设施要素配置效率提高，从而形成规模效益和经济效益，这是城市不断发展扩张的依据所在。因此在一定时期和一定限度内，农村要素向城市聚集将优化中国社会要素整体的配置效率，从而加快社会生产率的发展，减少现代化的成本。国家和地区整体实力的提高，应为支持农村全面建设小康提供物质条件，但是必须强调的是，农村要素向城市流动主要是市场作用的结果，行政干预往往适得其反，所谓组织农民有序流动这个口号只是一厢情愿，或者要支付极高的成本，或者根本达不到预期的目的，而支持农村的发展不能靠市场，要靠行政干预和通过财政转移支付来实现，因为经济要素不可能在回报率低的地区自由流动。

第九个观点，国家对于农村的支援要调整方向。如果说在工业化初期，中国处于政治和经济发展的需要，中国实行农业为工业化提供积累的政策是必要的，那么在工业化中后期，依然延续上述农村向城市输血的政策对于国民经济社会的协调发展，城乡的协调发展则是有害的。高估农村的富裕程度，在不注重城市现有格局的同时，实现农村的自我积累，自我发展，是不可能的。改革开放二十多年来，中国的综合国力已经大幅度增强，加强对农村的支援的时机已经成熟，条件已经具备。适应农业家庭经营为主和完善市场经济体制的要求，从提高效率着眼，国家对农村的支援，应该坚持“有所不为，而有所为”的指导思想，集中力量于家庭和企业办不好，办不成的农村公用物品。第一是加大农村教育投资支持的力度，改变农村教育投资比例，提高中央和省级在农村基础教育投资中的比重。第二，加强农业科技进步和农产品市场信息网络建设，农业的发展，取决于科技进步，但农业是千家万户的分散生产，农业科技进步较难进行专利保护，没有国家的支援，难以达到目的，农产品信息网络的服务，只有千家万户，才有规模与效率，由家庭兴办，由企业来兴办又难以达到为千家万户提供优质服务的目的，所以国家支援是必要条件。第三，支持农村医疗事业发展，特别是农村公共卫生的发展。农村居住分散，交通不便，缺医少药，因病致贫、因病致残比例较大，发展农村医疗卫生事业，关系中华民族的健康水平，农村医疗实行完全的市场化运作，不具可能性和合理性。第四，支持建立农村社会保障制度，以现有的国力和经济实力，即使不能一步到位，但分期分批，先易后难，先低水平后高水平，先发达地区后欠发达地区，逐步提高，应该是可行的。第五，支持农村公用基础设施建设，但是交通、水利、信息、能源、电信、广播电视等基础设施建设，很多是服务整个社会的，不要全部记在支援农民的帐上，否则会给人以错觉。要与撤离农村居民居住点，加快城市化统筹互相协调，以减少造价的成本，提高工程效率。

第六是支持开展农村小额信贷业务。

最后一个观点，给进城农民以市民待遇是统筹城乡发展的基石。中国户籍制度始于五十年代中期，六十年代初期得到了强化，是中国二元社会结构得以形成和强化的制度保障，也成为制约城乡协调发展的一大障碍。改革开放以后，这些制度已失去了存在的依据，但是由处于对既得利益的维护并未得到及时清理，城乡协调发展的干扰也越来越凸现出来。现在，一些城市实行的所谓限人口、不限人才、绿卡制度等等，虽然比过去是一个很大的进步，很大的改进，但是对农民，依然是不公平的，于城市的发展也是弊端多多。劳动力的流动，是市场优化资源配置的重要前提条件，限制农民进城与完善劳动力市场的要求不相符。职业分工体系决定了一个城市，不仅需要人才和富人，而且也需要普通的劳动者，就是说，一个城市，不仅需要点鼠标的，而且需要蒸馒头的，有扫大街的。城市人才超过合理的需要，也会造成社会人才的浪费，数以千万计的打工仔，打工妹已经成为城市的建设者，如果因为农村身份而不能享有与市民相同的权益既有失公平公正，也有违社会主义制度的本质。没有大量的农民进城就没有城市的繁荣和兴旺，也有没有农民的富裕和农民的充分发展，如果说家庭联产承包制使农民获得了生存权，那么取消城乡分割的户籍管理制度，就是给农民以进城工作、居住、生活的选择权，也就是使农民获得了发展权，给进城农民市民待遇使农民享有与城镇居民相同的平等的权利、平等的机会是社会的进步也是统筹城乡发展的基石