李崇军 搞好内部监督要做到“八好”

 

    许多社会现象问题都是由于内部有了一定问题而产生。腐败问题就是社会现象问题之一，产生腐败的最大原因是我们党内、政府内或单位内在这样或那样问题所导致。因此，我们要想解决好腐败问题，务必要高度重视解决各自的内部问题。

我们要想解决好各身的内部问题，关键要搞好内部监督，在搞好内部监督上应当做到“八好”，即：把握好基本内涵、制定好内部规定、设置好监督组织、明确好监督职权、搞好“零距离”监督、抓好“情报”工作、用好“卧底部队”和实施好责任追究。

在推进党风廉政建设和反腐败工作的进程中，我们党和政府越来越强调要加强内部监督，各级党委、人大、政府以及各个司法机关、行政执法部门、经济管理部门和国有企事业单位等都相继采取了一系列的监督措施，在一定程度上加强了自身的内部监督。然而，各自的内部监督是否真正有效呢？从当前来讲，各自的内部监督还存在着监督意识不强烈、监督法规不完善、监督人员不作为、监督措施不实用、监督惩处不逗硬和监督效果不理想等问题，因而，各自的内部监督还不算是真正有效。在此，我认为，我们要想真正搞好内部监督需要做到“八好”。

 

我们要想搞好内部监督，在思想上，首先要把握好内部监督的基本内涵。所谓内部监督，就是一个国家、政府、组织、机关、部门、集体或家庭等社会单元或单位依靠自身力量和一定外部力量进行自我监督的一种监督行为。

 

作为一个国家的内部监督，主要依靠自身的领导、管理和监督组织、法规、权力、思想和行为等自身力量进行内部监督，其中的领导组织、法规、权力、思想和行为在内部监督中居首位，而其中的管理和监督组织、法规、权力、思想和行为在内部监督中居次之，只是由于社会分工的需要，在内部领导、管理和监督中才有了管理和监督组织、法规、权力、思想和行为等自身力量。

 

然而，一个国家的内部监督，不仅只是依靠自身力量进行内部监督，在当今世界，由于社会趋于全球化，一个国家的内部监督往往要依靠或依据世界性的政治、经济和文化组织、法规、权力、思想和行为等外部力量而对本国进行内部监督。一个国家的内部监督是如此，一个政府、组织、机关、部门、集体或家庭等社会单元或单位的内部监督也是如此，任何一个社会单元或单位的内部监督都可能要依靠自身力量和一定外部力量。

 

在此须问，任何一个社会单元或单位要想搞好自身的内部监督，是依靠自身力量更重要，还是依靠外部力量更重要呢？当然依靠自身力量更重要，因为，俗话说，“解铃还须结铃人”，这样做也许更能解决内部问题、实施有效内部监督。如果一个单位的领导者、管理者或监督者对本单位的一些问题不问、不管、不抓或管而不严、抓而不紧，等到问题严重了，由纪检监察机关、司法机关或行政执法机关介入，在其外部力量的作用下解决了问题，然而，这又能解决多少问题呢？也许个别人或一些人受到了惩处，并且一些人受到教育以外，其余问题就得不到什么解决，现在一些行贿受贿、贪污浪费、腐化堕落等问题不正是这样吗？只有这个单位的领导者、管理者或监督者在平时对各种各样的问题能事先预防、事中治理、事后纠正，这样的内部监督才能更加具有主动性、积极性和有效性。从辩证唯物主义的观点来看，自身力量就是内因，只有内因发挥了作用，才能使问题从根本上得到解决，但是，在解决一些问题上，也要依靠一定的外部力量，这个外部力量就是外因，如果我们在解决一些比较复杂或艰难的问题上，既能很好地依靠自身力量，又能很好地依靠一定的外部力量，那么对其问题就能较好地解决。

 

我们要想搞好内部监督，在行为上，首先要考虑制定好内部规定。作为一个国家，就要制定好宪法、法律、法规和法令等规定；作为一个组织，就要制定出章程、纲领、纪律、条例和制度等规定，如果这个组织是执政党，就要根据社会发展情况制定出路线、方针、政策和原则等规定；作为一个单位，就需要制定出一些方案、计划、措施和制度等规定；作为一个家庭，对做一些事情就需要提出一些要求或希望等。这些都是一些规定，也是搞好内部监督的首要条件。无论是一个国家、政府、组织，还是一个机关、部门、集体或家庭，只有主动、及时地不断增加和完善自己的规定，才能使内部监督做到有章可循、有法可依、有案可查、有条不紊或有理有节，从而才能使内部监督做到积极、主动和有效。

 

我们要想搞好内部监督，就必须设置好监督组织、监督机构或监督人员。当前，党和国家在设置监督组织上的情况还比较合理，在各级党内外、政府内外设置了履行监督职能的人大机关、纪检监督机关、公安机关、检察机关、审判机制和审计部门，在有些职能部门中设置了执法监管机构，在各个企事业单位中有董事、监理或监督机构。各级党委、政府对一些比较重要的工作或事项一般都要安排纪检监察干部进行全程监督，各级纪委、监察机关对一些重点单位实行纪检监察干部派驻制度，等等，这些做法都说明我们目前的监督组织的设置比较合理。但是，我认为，在监督组织的设置上还存在一定的漏洞，如：在各级政府领导班子中没有设置专职或兼职的监督干部，从而，各级政府领导班子的内部监督就缺乏专职或兼职人员监督，其中，在研究作出决策时也就缺乏专职或兼职人员监督及其法定程序监督，从而，其内部监督以及对决策的监督存在着“挂空档”的问题。对此，我建议：在各级政府领导班子中，由一名副职领导干部担任专职或兼职的监督干部，同时担任同级政府领导下的监察部门的主要领导，如有必要还可在各级政府领导班子中增设一至二名兼职的监督干部，与其“主要领导”在领导班子内组成一个监督小组，赋予其监督职权，切实加强各级政府领导班子的内部监督。

 

我们要想搞好内部监督，务必对监督者要明确好监督职权。所谓监督职权，就是监督者所依赖、依靠或依托的合法监督职责和监督权力（或监督权利）。监督者在实施监督中，自身必须有职有权，只有了有职有权，才能“在其位，某其政”，也才能名正言顺实施监督。相反，如果监督者无职无权或有职有权而名不符实、名存实亡，那么，就可以使监督者“唯唯诺诺”、“瞻前顾后”或“言听计从”，因而，监督者的监督言行或监督作用就会受到较大限制，即使想要搞好内部监督，也可能是“无能为力”。

当前，各级党政领导班子的内部监督就在一定程度上存在这个问题，纪委书记有职有权而不能“理直气壮”对同级党委书记及其成员进行监督，监察部门主要领导有职有权而不能“平起平坐”对同级政府领导班子成员进行监督，这根本的原因就在于其纪委书记和监察部门主要领导的监督职权都大不过同级党委、政府领导班子成员的领导职权，所以，各级党政领导班子的内部监督难免不存在监督不到位、监督不逗硬和监督不理想等诸多问题，也难免一部份党政领导干部，尤其是党政“一把手”不犯严重错误。

一、我们要建立内部监督工作责任制。在党风廉政建设和反腐败工作中，我们建立了党风廉政建设责任制，这个制度的建立，在一定程度上强化了各级党政领导班子及其成员对党风廉政建设和反腐败工作的领导工作，并且，建立了党风廉政建设和反腐败工作的领导工作机制，从而使党风廉政建设和反腐败工作不断深入下去，因此，我们建立的党风廉政建设责任制在党风廉政建设和反腐败工作中起到了非常重要的作用。但是，在内部监督工作中，我们应当建立内部监督责任制，因为，内部监督工作是非常复杂、具体的一项工作，只有将其监督职责、监督权力、监督纪律、监督标准、监督程序、监督方法和监督奖惩等内容具体给予明确，切实建立内部监督责任制，从而形成一种有效监督机制，才能使内部监督长期有效。所以，我们要想搞好内部监督，就必须建立内部监督工作责任制。

我们建立内部监督工作责任制，主要针对的对象是监督者，是为了使监督者在监督工作能“在其位，某其政”，其次针对的对象是监督对象，是为了使监督对象更好地接受监督和搞好自我监督和工作职责范围内的监督工作；然而，我们建立的党风廉政建设责任制，主要针对的对象是领导者，是为了使领导者在党风廉政建设和反腐败工作中能“在其位，某其政”，其次针对的对象是管理者、监督者，使其管理者、监督者协助领导者搞好党风廉政建设和反腐败工作，因此，内部监督工作责任制与党风廉政建设责任制具有不同的内涵，两者不能混为一谈或相互代替。

党风廉政建设、反腐败工作和监督工作，都是一项长期性的工作，无论是现在还是在将来，都需要搞好这些工作，为此，我们既要认真建立和实行党风廉政建设责任制，又要认真建立和实行内部监督工作责任制。

二、我们要监督者全权负责其内部监督工作。搞好各级党政领导班子的内部监督，关键不在于内部的领导者，而关键在于内部的监督者，领导者主要负责搞好领导工作，支持、配合搞好监督工作。在具体的内部监督中，领导者是被监督者，或者是监督对象，自己的言行合不合法，就必须服从监督者依据纪律或法律等规定给予肯定或否定。因此，我们要想搞好各级党政领导班子的内部监督，就要对监督者放权，只要是监督职责范围内部的工作，监督者就是全权负责人，只要是严格按纪律或法律等规定行使监督职权，监督者的监督职权就是“至上”，即，党政领导班子的任何成员都要服从其监督者的监督，但是，监督者在党政领导班子中仍要接受其领导班子的集体领导。

三、我们要监督者拥有较强的监督职权。在党政领导班子中，监督者必须要有较强的监督职权，这样监督起来才有胆量和力量，也才有有效监督。为此，我们应当用制度、纪律或法律等规定赋予党政领导班子的监督者要有“教育权”、“初核权”、“审核权”、“审批权”、“材料备案权”、“材料直报权”和“一票否决权”等监督权力。同时，我们要对监督者明确监督职责，监督者要依据制度、纪律和法律等规定，对领导班子成员的思想、语言和行为等方面要给予监督，积极、主动采取监督措施，有效地使每个成员不得违反党纪政纪和国家法律法规等规定，严格依法执政，并且使每个成员能自觉搞好自我监督、主动接受组织和社会监督和搞好职责范围内的监督工作。

四、我们要加强监督检查工作。各级党政领导班子的内部监督工作能否搞好？关键要看监督者能否尽职尽责行使其监督职权搞好监督？其次要看监督对象能否积极、主动配合搞好监督工作以及自觉搞好自我监督？然而，要想使监督者能尽职尽责搞好监督和监督对象在监督方面做好，在一定程度上还需要上级领导者或监督者给予严格、认真地监督检查，即通过巡视、考察、考核、审计、评议、评比、检验或查看等一些的监督检查，就能对其监督者和监督对象的有关情况进行下结论，好的给予表扬、奖励或鼓励，差的给予批评、惩处或纠正，从而，就能促使其领导班子的内部监督进一步搞好。为此，我们在建立了内部监督工作责任制的基础上，还要重视对领导班子的内部监督的监督检查工作。

五、我们要增强每个领导者、管理者和监督者的监督职权。任何领导者、管理者和监督者按各自的分工，在自己的工作职责范围内都有或多或少的监督责任或监督工作，为此，我们对领导工作、管理工作和监督工作，根据其情况的需要，明确其监督职责、监督职权、监督事项和监督奖惩等内容，使之切实做好本系统、本行业、本机关、本部门、本单位或本职责范围内的内部监督工作。

 

我们要重点加强对重要人员、重要事务和重要问题等的“零距离”监督。

一、加强对重要人员的“零距离”监督。一是对领导干部，尤其对高层领导干部、各级“一把手”以及掌握有实权的一般领导干部、管理干部和监督干部要加强“零距离”监督，任何领导干部的办公室不搞单人单间，根据工作实际情况作出规定，对一些谈话、处事和其它活动原则上要有人员在旁作记录或旁听；二是对重要岗位上的人员要强化“零距离”监督，按规定或程序实施“零距离”监督，视情况还可以在其活动地点安装上监视器；三是对特殊人员要强化“零距离”监督，其特殊人员一般指那些有严重违纪违法苗头的人员、有突出问题的人员或与自己有较大利害关系的人员等，对这样的一些特殊人员必须加强“零距离”监督。

二、加强对重要事务的“零距离”监督。我们要加强对人事、项目、资金、签证、招投标、案件、谈判、采购和高考等重要事务的“零距离”监督，事前要制定出具体的“零距离”监督规定，事中严格按程序进行严格监督，事后对其监督行为要进行总结，查缺补漏，使其监督更合理、更有效。

三、加强对重要问题的“零距离”监督。凡是出现了特大、重大或严重问题都要加强“零距离”监督，主要领导干部要亲临现场，随时掌握问题的发生、发展和变化情况，及时采取措施给予解决。

 

监督者除了要依靠自身的监督权力或监督能力搞好内部监督以外，还要依靠上级领导者或监督者的支持来搞好其内部监督，其主要做法就是监督者要定时用口头、书面或电子网络等形式直接向上级领导者或监督者汇报本领导班子或单位的党风廉政建设、反腐败工作或监督工作等方面的情况，求得上级领导者或监督者对其内部监督的最大支持。同时，上级领导者或监督者要加强对下级领导班子或单位的党风廉政建设、反腐败工作或监督工作等方面情况的巡视、考察或评比工作。

 

据传媒报道：“香港廉政成果取得很大程度上要归功于1974年成立的香港廉政公署，而在廉政公署，有一支专门以卧底为职业的队伍。廉政公署执行处卧底部队成立于1995年，到目前为止，廉政公署已经陆续培养了50多名出色的卧底人员。”，“几年来，他们进行了将近80次卧底行动，成功率达到100%。”我想，在我们的纪检监察机关或检察机关中为什么不能成立一支“卧底部队”呢？现在领导干部职务犯罪或其他犯罪做得比较诡秘，如果我们的执法执纪机关仅仅采取现有的常规手段，在寻找线索和侦破上都有很大的难度，但是，如果我们能“以毒攻毒”，以采取“卧底部队”的这种特殊手段对付一些严重犯罪，那么在领导干部中的犯罪率必然会下降。过去，在我们的革命军队内外，也有一支特殊的部队，专门负责“反特除奸”任务，为革命战争取得胜利做出了重要的贡献。现在，在我们的党和国家机关、部门和国有企事业单位中，一些党政领导干部不能廉洁自律，违纪违法，其危害性在一定程度上并不逊色于过去的“特务”、“奸细”，如果党政领导干部的违纪违法行为到了肆无忌惮、猖獗泛滥的地步，那就可能导致亡党亡国，可以说，如此之类的领导干部就是我们今天最可怕的“敌人”，对付这样的“敌人”，我们有必要使用“卧底部队”，随时伺机将其“擒拿”。然而，我们使用“卧底部队”要有较好的思想认识和使用方法。

 

一、我们使用“卧底部队”，只是为了使我们的监督手段更多、更活、更强和更加有效。

 

二、我们使用“卧底部队”， 要有统一的领导、管理和监督，并且在使用上要有法规、重点和策略。

 

三、我们使用“卧底部队”，只有在审时度势、权衡利弊、很有必要的情况下才能使用这种监督手段。

 

在内部监督中，我们要使领导者、管理者和监督者以及领导对象、管理对象和监督对象各尽其职，就必须加大责任追究力度，只要不按规章制度、纪律、法律或科学办事的，出现了比较严重的事故或案件的，都要按有关规定进行责任追究。当前，党和政府加大了责任追究的工作力度，凡是出现重大或特大事故都要责成执纪执法机关追究领导者的责任，这是做领导工作或监督工作很有力度的一种做法。然而，在责任追究方面也存在一些实际问题：

 

一是责任追究没有形成有效的机制，在重大或特大问题出现时至于对主管、分管或直接领导干部是否进行责任追究？往往由一级组织或领导人的态度所决定。

 

二是责任追究没有严格的追究程序，在重大或特大问题出现时，党和政府以及执纪执法机关没有明确的追究程序，往往也是有了领导批示才有执纪执法机关的责任追究。

 

三是责任追究的对象只追究当事人和领导人，而没有重视对管理者、监督者的责任追究；四是责任追究的方法有时只讲形式不看内容，即只强调必须对领导干部进行责任追究，而不重视追究那些真正有责任的主要领导干部、上级领导干部或有监督职责的同级领导干部（主要指同级的纪委书记）。

 

一、党和国家要制定责任追究的程序和法规，保证各级党和政府以及执纪执法机关在责任追究中都能够“各在其位，各谋其职”。

 

二、凡是出现了严重、重大或特大的事故或案件，党和政府要加强领导、搞好协调和监督检查，对参与责任追究工作的单位和个人要做到奖惩分明。

 

三、凡是出现了严重、重大或特大的事故或案件，无论党和政府是否作出指示或提出要求，纪执法机关都要按责任追究的程序和法规自行进入责任追究程序展开工作；在责任追究工作结束时，执纪执法的上级机关自行进入监督审查程序，保质保量搞好责任追究工作。

 

四、凡是对领导者、管理者或监督者的责任追究，都要以事实为依据，以法律为准绳，同时要让领导者、管理者或监督者申辩，在申辩中“说得脱走得脱，说不脱走不脱”，把责任推到下级或上级的，甚至推到中央的，都要“一追到底”，任何人没有权力阻拦或放弃，这要用制度、纪律或法律作出规定。

五、凡是对领导者、管理者或监督者的责任追究，要重点实施，即不要只是“杀鸡给猴看”，重点要“杀猴给鸡看”，这样的责任追究才能真正达到杀一儆百的效果。

六、凡是出现了严重、重大或特大的事故或案件，党和政府或执纪执法机关原则上要将其责任追究结果公布于众，接受社会的民主监督，人民群众对此满意度未达到规定标准的，党和政府或执纪执法机关要作出合理解释或追究其有关组织或人员的责任。